CONSEIL D’ETAT

SECTION DU CONTENTIEUX

MEMOIRE AMPLIATIF

POUR :		1°) AC ! Agir ensemble contre le chômage,
	
		2°) APEIS	
		3°) MNCP	

Demandeurs,
(S.C.P. Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, 
Avocats aux Conseils)

CONTRE :		Le Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité,	

Défendeur,

Sur la requête n°255 886

- F A I T S -

I.- Le Conseil d’Etat a été saisi le 9 avril dernier, de sept requêtes qui s’inscrivent dans la continuité de l’abondant contentieux relatif au régime de l’assurance chômage, tel qu’il résulte de la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage.

On sait que cet accord, qui constitue une mesure d’application de l’article L.351-3 du code du travail, a été précédé d’âpres négociations entre les partenaires sociaux et qu’un arrêté du 4 décembre 2000 du ministre de l’emploi et de la solidarité a finalement agréé cette convention et son règlement annexé.

Les discussions entre les partenaires sociaux et le ministère se sont alors poursuivies par la voie contentieuse.  Différents prétoires ont été le lieu de ces discussions.

L’association “ Les amis d’agir ensemble contre le chômage et pour l’abolition du chômage et les exclusions ” (ci-après : AC ! contre le chômage), l’association “ Coordination nationale des associations pour l’emploi, l’information et la solidarité des chômeurs et travailleurs précaires (APEIS) et le mouvement national des chômeurs et des précaires (MNCP), associations requérantes, ont, dans un premier temps, déféré l’arrêté du 4 décembre 2000 à la censure du Conseil d’Etat, compte tenu de l’illégalité de plusieurs stipulations de la convention au regard des principes fondamentaux de l’assurance chômage posés par le code du travail.

Par un arrêt en date du 11 juillet 2001 “ Syndicat Sud Travail et autres,” (n°228361 à paraître au recueil), le Conseil d’Etat a annulé l’arrêté du 4 décembre 2000 en tant qu’il avait agréé les stipulations des articles 1er §2, §3, §4, 4§1 troisième alinéa et 6 deuxième alinéa de la convention ainsi que celles des articles 4 a) deuxième tiret, 17§3, second alinéa, 35§3, 43, 44, 45, 50 et 67 du règlement annexé.

Dans les circonstances particulières de l’espèce, c’est à dire à la suite de l’arrêt Jouanine du 6 octobre 2000 qui avait sursis à statuer jusqu’à ce que l’autorité judiciaire se soit prononcée sur la question de savoir si les parties à la convention pouvaient prévoir une subdélégation de leur pouvoir réglementaire à la commission paritaire nationale, le Conseil d’Etat a, dans le même temps, posé une question préjudicielle à l’autorité judiciaire.

Les associations requérantes ont donc saisi le Tribunal de Grande instance de Paris qui, par un jugement en date du 2 juillet 2002, a :

-	annulé les articles 1§2 et 5 et 4§1 alinéa 3 de la convention du 1er janvier 2001, ainsi que les articles 2, 4ème alinéa, 10 §2 b), 24, 26, 30 §3, 41 et 51 dernier alinéa du règlement annexé, après avoir considéré que les délibérations de la Commission paritaire nationale ne pouvaient être assimilées à des accords collectifs de la nature de ceux visés expressément à l’article L.351-8 et que les délibérations de cette commission n’étaient pas soumises à l’agrément de l’autorité administrative,

-	annulé, toujours à la demande des associations requérantes, l’article 20§2 du règlement qui instituait une possibilité de suspension, par l’ASSEDIC, du versement des allocations lorsque l’allocataire ne se présente pas à un entretien ou ne renvoie pas les pièces justificatives, après avoir considéré que de telles mesures dont l’objet est la privation du revenu de remplacement, même si elles sont temporaires, n’en constituaient pas moins des sanctions, en l’occurrence, non prévues par le code du travail.

Par plusieurs arrêts en date du 23 juillet 2003, le Conseil d’Etat a tiré les conséquences de cette annulation prononcée par le juge judiciaire en prononçant l’annulation de l’arrêté du 4 décembre 2000 en tant qu’il portait agrément des stipulations des articles 1er §5 de la convention du 1er janvier 2001 et 2, 10§2, 24, 26, 30§3, 41 et 51 dernier alinéa du règlement annexé (req. n°228.361, 228545, 228606, 229013, 229867, 229925, 229926, 229940, 229947, 229966, 229967).

II.-La signature de la convention du plan d’aide au retour à l’emploi s’inscrivait dans un contexte économique caractérisé par la baisse significative du chômage, laquelle justifiait l’importante baisse du taux des cotisations sociales incluses dans l’accord.

Malheureusement, on sait que la situation financière de l’UNEDIC s’est dégradée à la suite de l’augmentation des chiffres du chômage : d’un solde positif de 1,3 milliards d’euros en 2000, les résultats financiers de cet organisme sont passés à un déficit de près de 3,7 milliards à la fin de l’année 2002.

Confrontées à cette crise financière, les organisations représentatives d’employeurs et des salariés sur le plan national se sont réunies les 17 et 19 décembre 2002.

Dès le début des négociations, le patronat et les syndicats se sont opposés sur le cadre des négociations, c’est à dire sur la question de savoir s’il fallait conclure un avenant financier à la précédente convention, une prorogation de l’ancienne convention pendant plusieurs années ou conclure une nouvelle convention.

Il a été choisi de conclure, dans un premier temps, un “ Protocole sur le retour à l’équilibre du régime d’assurance chômage ”, lequel définit les grandes lignes directrices d’un retour à l’équilibre, estimé nécessaire à l’horizon 2005, puis dans un deuxième temps, 9 avenants afin de mettre la convention d’assurance chômage du 1er janvier 2001, en conformité avec le Protocole.

Dans la mesure où le protocole a été conclu pour une durée déterminée, devant expirer au 31 décembre 2005, les partenaires sociaux ont également conclu une nouvelle convention, devant succéder à la convention du 1er janvier 2001 qui expire au 31 décembre 2003.  Ils ont conclu également un nouveau règlement et de nouvelles annexes qui prendront le relais pour les années 2004 et 2005.

Les partenaires sociaux ont choisi de conclure des accords d’application devant se substituer aux délibérations de la commission paritaire nationale.  Il est indiqué que ces accords sont pris en application des articles 26 §1er du Règlement (accord d'application n°2), 22§5 et 24, 3ème alinéa du Règlement (accord d’application n°4), 22 et 21 du Règlement (accord d’application n°5), 22§3 du Règlement (accord d’application n°6, 24 premier tiret du Règlement (accord d’application n°7), 30§3 du règlement (accord d’application n°8), 10§1er et 13§3 du Règlement (accord d’application n°9), 43 du Règlement (accord d’application n°10), 44 du Règlement (accord d’application n°11) et 41 du Règlement (accord d’application n°12).

Contrairement à la précédente convention du 1er janvier 2001, pour laquelle les négociations avaient duré 10 mois, l’adoption du Protocole d’accord a été extrêmement rapide.

Les avenants à la convention du 1er janvier 2001, à ses annexes, la convention conclue pour 2004-2005, de même que les accords d’application de ces conventions ont été signés par les partenaires sociaux le 27 décembre 2002.

Par sept arrêtés en date du 5 février 2003, publiés au Journal Officiel de la République Française du 8 février suivant, ont été agréés :

-	l’avenant n°1 à l’annexe I, l’avenant n°2 à l’annexe II, l’avenant n°1 à l’annexe III, l’avenant n°1 à l’annexe IV, l’avenant n°1 à l’annexe V, l’avenant n°1 à l’annexe VI, l’avenant n°3 à l’annexe IX, l’avenant n°1 à l’annexe XII au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.887),
-	les accords d’application numérotés de 1 à 12 relatifs à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, (req. n°255.886),
-	l’avenant n°5 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.888),
-	l’avenant n°6 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.889),
-	la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et son règlement annexé (req. n°255.892),
-	les annexes I à XII au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.891),
-	les accords d’application numérotés de 1 à 12 relatifs à la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.890).

Les requêtes, enregistrées le 9 avril 2003, sont donc dirigées contre trois catégories de normes.

La première catégorie concerne les avenants aux stipulations du Règlement annexé à la convention du 1re janvier 2001 et les avenants à ses annexes.

La deuxième catégorie de normes concerne les accords pris en application de certaines stipulations de la convention du 1er janvier 2001, de son règlement annexé et de la convention du 1er janvier 2004.

La troisième catégorie de normes est uniforme.  Elle concerne la convention du 1er janvier 2004, qui prévoit le régime d’indemnisation de l’assurance chômage pour 2004 et 2005.

La présente requête est dirigée contre l’arrêté du 5 février 2003 en tant qu’il agrée les accords pris en application de la convention du 1er janvier 2001.

         

-	
D I S C U S S I O N –
III.- L’arrêté est, en premier lieu, entaché d’illégalité dans la mesure où il est insuffisamment motivé au regard des exigences posées par l’article L.352-2-1 du code du travail.

En vertu de ce texte :

“ Lorsque l’accord mentionné à l’article L.352-1 n’a pas été signé par la totalité des organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs, le ministre chargé de l’emploi peut cependant procéder à son agrément si l’avis motivé favorable du Comité supérieur de l’emploi a été émis sans l’opposition écrite et motivée, soit de deux organisations d’employeurs, soit de deux organisations de travailleurs représentées à ce comité.

En cas d’opposition dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le ministre peut consulter à nouveau le Comité supérieur de l’emploi sur la base d’un rapport qui précise la portée des dispositions en cause, ainsi que les conséquences de l’agrément.

Le ministre chargé de l’emploi peut décider l’agrément au vu du nouvel avis émis par le comité ; cette décision doit être motivée. ”

En l’espèce, ce texte avait vocation à s’appliquer parce qu’il est constant que deux organisations syndicales de salariés, la CGT et la CGT-FO ont manifesté leur opposition motivée, comme l’indiquent les visas de l’arrêté.

L’arrêté attaqué du 5 février 2003 devait donc être dûment motivé.

Or, à l’évidence, l’arrêté d’agrément ne satisfait pas cette exigence.

L’arrêté du 5 février 2003 ne comporte, en effet, aucune considération de fait ou de droit au soutien desquelles il a été décidé d’agréer les accords d’application n°1 à 12, en dépit de l’opposition motivée des deux organisations syndicales.

Certes, les associations requérantes n’ignorent pas que, dans son arrêt en date du 11 juillet 2001 (Syndicat Sud travail et autres, Droit social 2001, p.868), le Conseil d’Etat a admis le procédé qui consiste à motiver l’arrêté d’agrément par référence au rapport soumis à la commission permanente du comité supérieur de l’emploi.

Et le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a pris soin de publier un rapport “ relatif à l’agrément de l’avenant n°6 à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, de l’avenant n°5 au règlement annexé à cette convention, de la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, du règlement annexé à cette convention, ainsi que des annexes et accords d’application de ces textes ”, au Journal Officiel de la République française du 8 février 2003 (p.2419).

Mais la lecture de ce rapport permet de constater que le ministre n’invoque aucune considération de fait ou de droit propre aux accords d’application relatifs à la convention de 2001, qui répondrait à l’opposition motivée des deux organisations syndicales (cf. production).

Ceci ne constitue pas, à l’évidence, une motivation suffisante, car il est impossible de déceler, au vu de la décision attaquée, le moindre motif pour lequel l’agrément aux accords d’application a été délivré par l’autorité ministérielle.

Il encourt, de ce chef, la censure du Conseil d’Etat.

IV.- Sur le fond, l’arrêté attaqué est également entaché de plusieurs vices.
On sait que la légalité d’un arrêté ministériel portant agrément d’un accord “ ayant pour objet exclusif le versement d’allocations spéciales aux travailleurs sans emploi et, éventuellement aux travailleurs partiellement privés d’emploi ” au sens de l’article L.352-2 du code du travail, est nécessairement subordonnée à la légalité des stipulations de l’accord en cause.
Le Conseil d’Etat estime que, compte tenu de la nature particulière d’un tel accord qui, en vertu de l’article L.351-8 du code du travail, détermine, lorsqu’il est agréé, les mesures d’application des articles L.351-3 à L.351-7 du code du travail et ne produit d’effet que du fait de cet agrément, il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un recours contre l’arrêté d’agrément, de se prononcer sur les moyens mettant en cause la légalité des clauses de l’accord, sauf à renvoyer à l’autorité judiciaire l’examen des questions soulevant une difficulté sérieuse relative soit aux conditions de conclusion de l’accord soit à l’interprétation de la commune intention de ses auteurs (CE 11 juillet 2001 Syndicat sud travail et autres, req. n°228361, 228545).
Or, en l’espèce, l’arrêté du 5 février 2003 est entaché d’illégalité en tant qu’il agrée plusieurs accords d’application relatifs à la convention du 1er janvier 2001.
V.- L’arrêté attaqué est en effet entaché d’illégalité en tant qu’il a approuvé des accords d’application qui sont dépourvus de base légale.
Il ressort, en effet, des pièces du dossier que les partenaires sociaux ont choisi de conclure des accords destinés à se substituer aux anciennes délibérations de la commission paritaire nationale.

Les auteurs ont en effet spécifié que ces accords sont pris en application des articles 26 §1er du Règlement (accord d'application n°2), 22§5 et 24, 3ème alinéa du Règlement (accord d’application n°4), 21 et 22 du Règlement (accord d’application n°5), 22§3 du Règlement (accord d’application n°6, article 24 premier tiret du Règlement (accord d’application n°7), 30§3 du règlement (accord d’application n°8), 10§1er et 13§3 du Règlement (accord d’application n°9), 43 du Règlement (accord d’application n°10), 44 du Règlement (accord d’application n°11) et 41 du Règlement (accord d’application n°12).

Or, on sait que par son arrêt en date du 11 juillet 2001, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêté du 4 décembre 2000 en tant qu’il avait approuvé notamment les articles 35§3, 43, 44 du règlement annexé.

En outre, le 2 juillet 2002, le Tribunal de Grande Instance de Paris a considéré que le fait de conférer un pouvoir réglementaire d’application de la convention à la commission paritaire nationale était entaché d’illégalité et a fait droit à l’action en nullité dirigée contre les articles 10§2 b), 24, 26, 30 §3 et 41 du règlement annexé.

Le Conseil d’Etat a, de son côté, tiré les conséquences juridiques de cette annulation par rapport à l’arrêté du 4 décembre 2000 en annulant cet arrêté en tant qu’il approuvait ces stipulations, par un arrêt du 23 juillet 2003 (CE Sud travail et autres, req. n°228.361).

Ces stipulations ont donc disparu de l’ordonnancement juridique avec effet rétroactif.  Les stipulations déclarées nulles par le juge judiciaire, de même que l’arrêté d’agrément en tant qu’il les a approuvées, n’existent plus et doivent être considérées comme n’ayant jamais existé selon les principes issus de la célèbre jurisprudence “ Rodière ” (CE 26 décembre 1925, p.1065).

Les accords pris en application de ces stipulations sont donc dépourvus de base légale.

En outre, compte tenu des motifs retenus au soutien de l’annulation des articles 10§2 b), 24, 26, 30 §3, 41, 43 et 44, les autres articles de la convention ou de son règlement annexé, qui comportaient une délégation de pouvoir réglementaire à la Commission paritaire nationale, déclarée illégale par le juge judiciaire, ne pouvaient plus recevoir application (CE Sect. 14 novembre 1958, Ponard, p.554).

L’arrêté du 5 février 2003 est donc entaché d’illégalité en tant qu’il a approuvé des accords d’application dépourvus de base légale.  Il devra être annulé.

VI.- A titre subsidiaire, certaines stipulations des accords sont entachées de vices qui ne soulèvent pas de contestation sérieuse.

Il en va ainsi, en particulier, de l’accord d’application n°11, dont les stipulations, destinées à organiser les modalités d’octroi de l’aide à la mobilité géographique, sont entachées d’incompétence négative.

Les stipulations contestées sont celles qui figurent sous le paragraphe II et qui sont libellées dans les termes suivants :

“ Aide à la mobilité géographique

[…]

II.- Conditions d’attribution

Cette aide est accordée au regard des priorités et orientations fixées par le bureau de l’Assedic, sur présentation par l’allocataire d’une demande accompagnée de l’acceptation de l’offre d’emploi. […] ”

Or, ces stipulations, qui confèrent un entier pouvoir discrétionnaire aux Bureaux des Assedic, ne procèdent pas suffisamment à l’application de l’article 1er de la loi du 17 juillet 2001.

Les parties conventionnelles n’ont, en effet, pas entouré les modalités d’octroi de ces aides, de critères objectifs, permettant de les délivrer dans des conditions satisfaisant au principe d’égalité de traitement entre les allocataires.

La référence aux “ priorités et orientations ” fixées par le bureau de l’ASSEDIC compétent permet d’introduire, en pratique, d’importantes distorsions selon les régions.

De telles stipulations favorisent, qu’on le veuille ou non, l’octroi d’un pouvoir réglementaire à chaque bureau d’ASSEDIC, pratique qui est illégale, dans la mesure où les ASSEDIC, associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce, relevant de la loi de 1901, n’ont que la compétence de gérer le régime d’assurance chômage en :

-	recevant les adhésions des entreprises et leurs cotisations,
-	constituant les dossiers des personnes en recherche d’emploi,
-	versant les prestations du régime (cf. Georges Dupeyroux, Droit de la sécurité sociale, 12ème édition, p.819).

En outre, l’article 1er de la loi du 17 juillet 2001 susvisée prévoit l’intervention de l’Agence nationale pour l’emploi et non celle de l’ASSEDIC.

Ces stipulations sont donc entachées d’illégalité, de sorte que l’arrêté du 5 février 2003 encourt la censure du Conseil d’Etat en tant qu’il les approuve.

VII.- Les associations requérantes sollicitent enfin le bénéfice de l’article L.761-1 du code de justice administratif.

Elles ont en effet été conduites à exposer devant le Conseil d’Etat des frais qui ne sont pas compris dans les dépens.

C’est la raison pour laquelle elles demandent au Conseil d’Etat de condamner l’Etat (ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité) à leur verser la somme de 3 000 euros à ce titre.

PAR CES MOTIFS, les associations exposantes persistent dans les conclusions de leur requête, et concluent, en outre, qu’il plaise au Conseil d’Etat :
CONDAMNER l’Etat (ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité) à leur verser la somme de 3000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

avec toutes conséquences de droit.

PRODUCTION 

Rapport relatif à l’agrément de l’avenant n°6 à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, de l’avenant n°5 au règlement annexé à cette convention, de la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, du règlement annexé à cette convention, ainsi que des annexes et accords d’application de ces textes