CONSEIL D’ETAT

SECTION DU CONTENTIEUX

MEMOIRE AMPLIATIF

POUR :		1°) AC ! Agir ensemble contre le chômage,
	
		2°) APEIS	
		3°) MNCP	

Demandeurs,
(S.C.P. Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, 
Avocats aux Conseils)

CONTRE :		Le Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité,	

Défendeur,

Sur les requêtes n°255.890, 255.891 et 255.892

- F A I T S -

I.- Le Conseil d’Etat a été saisi le 9 avril dernier, de sept requêtes qui s’inscrivent dans la continuité de l’abondant contentieux relatif au régime de l’assurance chômage, tel qu’il résulte de la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage.

On sait que cet accord, qui constitue une mesure d’application de l’article L.351-3 du code du travail, a été précédé d’âpres négociations entre les partenaires sociaux et qu’un arrêté du 4 décembre 2000 du ministre de l’emploi et de la solidarité a finalement agréé cette convention et son règlement annexé.

Les discussions entre les partenaires sociaux et le ministère se sont alors poursuivies par la voie contentieuse.  Différents prétoires ont été le lieu de ces discussions.

L’association “ Les amis d’agir ensemble contre le chômage et pour l’abolition du chômage et les exclusions ” (ci-après : AC ! contre le chômage), l’association “ Coordination nationale des associations pour l’emploi, l’information et la solidarité des chômeurs et travailleurs précaires ” (APEIS) et le mouvement national des chômeurs et des précaires (MNCP), associations requérantes, ont déféré l’arrêté du 4 décembre 2000 à la censure du Conseil d’Etat, compte tenu de l’illégalité de plusieurs stipulations de la convention au regard des principes fondamentaux de l’assurance chômage posés par le code du travail.

Par un arrêt en date du 11 juillet 2001 “ Syndicat Sud Travail et autres,” (n°228361 à paraître au recueil), le Conseil d’Etat a annulé l’arrêté du 4 décembre 2000 en tant qu’il avait agréé les stipulations des articles 1er §2, §3, §4, 4§1 troisième alinéa et 6 deuxième alinéa de la convention ainsi que celles des articles 4 a) deuxième tiret, 17§3, second alinéa, 35§3, 43, 44, 45, 50 et 67 du règlement annexé.

Dans les circonstances particulières de l’espèce, c’est à dire à la suite de l’arrêt Jouanine du 6 octobre 2000 qui avait sursis à statuer jusqu’à ce que l’autorité judiciaire se soit prononcée sur la question de savoir si les parties à la convention pouvaient prévoir une subdélégation de leur pouvoir réglementaire, à la commission paritaire nationale, le Conseil d’Etat a, dans le même temps, posé cette question préjudicielle à l’autorité judiciaire.

Les associations requérantes ont donc saisi le Tribunal de Grande instance de Paris qui, par un jugement en date du 2 juillet 2002, a :

-	annulé les articles 1§2 et 5 et 4§1 alinéa 3 de la convention du 1er janvier 2001, ainsi que les articles 2, 4ème alinéa, 10 §2 b), 24 26, 30 §3, 41 et 51 dernier alinéa du règlement annexé, après avoir considéré que les délibérations de la Commission paritaire nationale ne pouvaient être assimilées à des accords collectifs de la nature de ceux visés expressément à l’article L.351-8 et que les délibérations de cette commission n’étaient pas soumises à l’agrément de l’autorité administrative,

-	annulé, toujours à la demande des associations requérantes, l’article 20§2 du règlement qui instituait une possibilité de suspension, par l’ASSEDIC, du versement des allocations lorsque l’allocataire ne se présente pas à un entretien ou ne renvoie pas les pièces justificatives, après avoir considéré que de telles mesures dont l’objet est la privation du revenu de remplacement, même si elles sont temporaires, n’en constituaient pas moins des sanctions, en l’occurrence, non prévues par le code du travail.

Par plusieurs arrêts en date du 23 juillet 2003, le Conseil d’Etat a tiré les conséquences de cette annulation prononcée par le juge judiciaire (req. n°228.361, 228545, 228606, 229013, 229867, 229925, 229926, 229940, 229947, 229966, 229967).

Le Conseil d’Etat a, à son tour, prononcé l’annulation de l’arrêté du 4 décembre 2000 en tant qu’il portait agrément des stipulations des articles 1er §5 de la convention du 1er janvier 2001 et 2, 10§2, 24, 26, 30§3, 41 et 51 dernier alinéa du règlement annexé, lesquelles conféraient un pouvoir réglementaire d’application de la convention à la commission paritaire nationale, en méconnaissance de l’article L.351-8 du code du travail.

II.-La signature de la convention du plan d’aide au retour à l’emploi s’inscrivait dans un contexte économique caractérisé par la baisse significative du chômage, laquelle justifiait l’importante baisse du taux des cotisations sociales incluses dans l’accord.

Malheureusement, on sait que la situation financière de l’UNEDIC s’est dégradée à la suite de l’augmentation des chiffres du chômage : d’un solde positif de 1,3 milliards d’euros en 2000, les résultats financiers de cet organisme sont passés à un déficit de près de 3,7 milliards à la fin de l’année 2002.

Confrontées à cette crise financière, les organisations représentatives d’employeurs et des salariés sur le plan national se sont réunies les 17 et 19 décembre 2002.

Dès le début des négociations, le patronat et les syndicats se sont opposés sur le cadre des négociations, c’est à dire sur la question de savoir s’il fallait conclure un avenant financier à la précédente convention, une prorogation de l’ancienne convention pendant plusieurs années ou conclure une nouvelle convention.

Il a été finalement choisi de conclure, dans un premier temps, un “ Protocole sur le retour à l’équilibre du régime d’assurance chômage ” le 20 décembre 2002, lequel définit les grandes lignes directrices d’un retour à l’équilibre, estimé à l’horizon 2005, puis dans un deuxième temps, 9 avenants afin de mettre la convention d’assurance chômage du 1er janvier 2001, en conformité avec le Protocole.

La convention du 1er janvier 2001 parvenant à échéance le 31 décembre 2003, les partenaires sociaux ont conclu également une nouvelle convention destinée à prendre le relais pour les années 2004 et 2005.

Compte tenu de l’expérience passée, les partenaires sociaux ont choisi de conclure des accords d’application devant se substituer aux délibérations de la Commission paritaire nationale.  Il est indiqué que ces accords sont pris en application des articles 26 §1er du Règlement (accord d'application n°2), 22§5 et 24, 3ème alinéa du Règlement (accord d’application n°4), 22 et 21 du Règlement (accord d’application n°5), 22§3 du Règlement (accord d’application n°6, 24 premier tiret du Règlement (accord d’application n°7), 30§3 du règlement (accord d’application n°8), 10§1er et 13§3 du Règlement (accord d’application n°9), 43 du Règlement (accord d’application n°10), 44 du Règlement (accord d’application n°11) et 41 du Règlement (accord d’application n°12).

Contrairement à la précédente convention du 1er janvier 2001, pour laquelle les négociations avaient duré 10 mois, l’adoption du Protocole d’accord a été extrêmement rapide.

Les avenants à la convention du 1er janvier 2001, à ses annexes, la convention conclue pour 2004-2005, de même que les accords d’application de ces conventions ont été signés par les partenaires sociaux le 27 décembre 2002.

Par sept arrêtés en date du 5 février 2003, publiés au Journal Officiel de la République Française du 8 février suivant, ont été agréés :

-	l’avenant n°1 à l’annexe I, l’avenant n°2 à l’annexe II, l’avenant n°1 à l’annexe III, l’avenant n°1 à l’annexe IV, l’avenant n°1 à l’annexe V, l’avenant n°1 à l’annexe VI, l’avenant n°3 à l’annexe IX, l’avenant n°1 à l’annexe XII au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.887),
-	les accords d’application numérotés de 1 à 12 relatifs à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, (req. n°255.886),
-	l’avenant n°5 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.888),
-	l’avenant n°6 au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.889),
-	la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et son règlement annexé (req. n°255.892),
-	les annexes I à XII au règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.891),
-	les accords d’application numérotés de 1 à 12 relatifs à la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage (req. n°255.890).

Les requêtes, enregistrées le 9 avril 2003, sont donc dirigées contre trois catégories de normes.

La première catégorie concerne les avenants aux stipulations du Règlement annexé à la convention du 1re janvier 2001 et les avenants à ses annexes.

La deuxième catégorie de normes concerne les accords pris en application de certaines stipulations de la convention du 1er janvier 2001, de son règlement annexé et de la convention du 1er janvier 2004.

La troisième catégorie de normes concerne la convention du 1er janvier 2004, qui prévoit le régime d’indemnisation de l’assurance chômage pour 2004 et 2005.

Les présentes écritures sont dirigées contre l’arrêté du 5 février 2003 en tant qu’il agrée la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et de son règlement annexé, ainsi que contre l’arrêté du même jour qui approuve les annexes I à XII audit règlement et l’arrêté du même jour également, qui approuve les accords d’application numérotés de 1 à 12 relatifs à la convention du 1er janvier 2004.

         

-	
D I S C U S S I O N –
III.- On sait que la légalité d’un arrêté ministériel portant agrément d’un accord “ ayant pour objet exclusif le versement d’allocations spéciales aux travailleurs sans emploi et, éventuellement aux travailleurs partiellement privés d’emploi ” au sens de l’article L.352-2 du code du travail est nécessairement subordonnée à la légalité des stipulations de l’accord en cause.
Le Conseil d’Etat estime que, compte tenu de la nature particulière d’un tel accord qui, en vertu de l’article L.351-8 du code du travail, détermine, lorsqu’il est agréé, les mesures d’application des articles L.351-3 à L.351-7 du code du travail et ne produit d’effet que du fait de cet agrément, il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un recours contre l’arrêté d’agrément, de se prononcer sur les moyens mettant en cause la légalité des clauses de l’accord, sauf à renvoyer à l’autorité judiciaire l’examen des questions soulevant une difficulté sérieuse relative soit aux conditions de conclusion de l’accord soit à l’interprétation de la commune intention de ses auteurs (CE 11 juillet 2001 Syndicat sud travail et autres, req. n°228361, 228545).
Or, en l’espèce, plusieurs des dispositions agréées par les arrêtés attaqués du 5 février 2003, sont entachées d’illégalité.

Sur l’illégalité de la convention du 1er janvier 2004
IV.- L’arrêté du 5 février 2003 portant agrément de la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage est, en premier lieu, entachée d’illégalité, dans la mesure où il a approuvé l’article 10 de la convention qui porte atteinte de façon rétroactive aux droits à l’allocation pour perte d’emploi définitivement constitués des salariés involontairement privés d’emploi et dont la fin du contrat de travail est antérieure au 1er janvier 2003.
Ces dispositions, qui constituent le cœur du dispositif conventionnel, prévoient, en leur alinéa 2 :

“ Les durées d’indemnisation des salariés involontairement privés d’emploi dont la fin du contrat de travail est antérieure au 1er janvier 2003 sont converties, en fonction des durées visées à l’article 12 du règlement ci-après annexé, à compter du 1er janvier 2004 ”.

Or, on sait que les durées d’indemnisation ont été sensiblement réduites par rapport au dispositif conventionnel jusqu’alors applicable aux salariés dont la fin du contrat de travail était antérieure au 1er janvier 2003, puisque l’article 12 du règlement annexé auquel il est fait ici référence prévoit désormais des durées et des tranches d’indemnisation qui sont les suivantes :

Durée d’affiliation requise	Age à la fin du contrat	Durée d’indemnisation	
6 mois au cours des 22 derniers mois	 - 	7 mois	
14 mois au cours des 24 derniers mois	 - 	23 mois	
27 mois au cours des 36 derniers mois	50 ans et moins de 57 ans	36 mois	
27 mois au cours des 36 derniers mois*		42 mois	
* sous réserve de justifier de 100 trimestres validés par l’assurance vieillesse au titre des régimes de base obligatoires de la sécurité sociale (soit 25 ans d’activité professionnelle).	

Le dispositif applicable aux salariés privés d’emploi dont la fin du contrat de travail est antérieure au 1er janvier 2003 résulte, quant à lui, de l’article R.351-1 du code du travail qui prévoyait, dans sa rédaction issue du décret n°93-371 du 17 mars 1993, alors en vigueur au moment de l’adoption de l’arrêté attaqué :

“ les durées pendant lesquelles les allocations d’assurance mentionnées à l’article L.351-3 sont servies ne peuvent être inférieures à :

a)	Quatre mois pour les salariés justifiant d’une activité de quatre mois au cours des huit derniers mois précédant la fin du contrat de travail ;
b)	Sept mois pour les salariés justifiant d’une activité de six mois au cours des douze derniers mois précédant la fin du contrat de travail ;
c)	Vingt et un mois ou quinze mois, selon qu’ils ont ou non cinquante ans ou plus à la fin de leur contrat de travail, pour les salariés justifiant d’une activité de huit mois au cours des douze derniers mois précédant la fin du contrat de travail ;
d)	Quarante-cinq mois ou trente mois, selon qu’ils ont ou non cinquante ans ou plus à la fin de leur contrat de travail, pour les salariés justifiant d’une activité de quatorze mois au cours des vingt quatre derniers mois précédant la fin de ce contrat ;
e)	Soixante mois ou quarante cinq mois, selon qu’ils ont ou non cinquante cinq ans ou plus à la fin de leur contrat de travail, pour les salariés justifiant de vingt sept mois d’activité au cours des trente-six derniers mois précédant la fin de ce contrat, si celle-ci se place après leur cinquantième anniversaire. ”

Par rapport à ces dernières dispositions, la convention supprime la première filière d’indemnisation, de même que les filières 3 et 4.

Plusieurs catégories d’allocataires voient désormais leur situation affectée à partir du 1er janvier 2004 selon les nouvelles règles applicables à l’exception des chômeurs âgés de plus de 50 ans et plus.

En termes concrets, ceci signifie que :

-	les salariés ayant travaillé 14 mois au cours des 24 derniers mois et qui ont été soumis au dispositif de l’assurance chômage avant le 1er janvier 2003 verront leur durée d’indemnisation réduite de 30 à 23 mois à compter du 1er janvier 2004,
-	ceux qui ont travaillé 8 mois au cours des 12 derniers mois verront leurs droits aux allocations cesser à compter du 1er janvier 2004 dans la mesure où la reconversion dans le nouveau dispositif ramène leur durée d’indemnisation à 7 mois.

Il en résulte que les dispositions combinées des articles 10 de la convention et 12 du règlement annexé remettent en cause de façon rétroactive, les droits que les allocataires dont le contrat de travail est antérieur au 1er janvier 2003, avaient définitivement constitués sur le fondement des dispositions susvisées des articles L.351-3 et R.351-1 du code du travail.

Ces stipulations nouvelles qui convertissent des droits acquis antérieurement à la conclusion de la présente convention, revêtent une portée rétroactive et méconnaissent le principe général du droit en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l’avenir (CE Ass. 25 juin 1948, Société du Journal L’Aurore, p.289).

En effet, non seulement, la jurisprudence du Conseil d’Etat considère qu’échappent à l’application immédiate de la règle nouvelle, les rapports contractuels de droit privé (CE Section 29 janvier 1971, Sieur Emery, conclusion Vugh, AJDA 71, p.409 ; 11 mai 1979, Roy et autres, p.209 ; Assemblée, 20 février 1998, ville de Vaucresson), et l’on sait que les conventions d’assurances chômage sont considérées comme étant des actes de droit privé (CE 29 juillet 1994 Assemblée nationale et fédérale d’associations de sous-officiers de carrière de l’armée de terre, p.389 ; TC 23 octobre 2000, M. GAUCHER c/ ASSEDIC de la Seine et Marne à paraître), mais échappent encore à l’application immédiate de la règle nouvelle, les situations juridiquement constituées (CE 24 juillet 1994, Fédération des professeurs résidant à l’étranger, p.773 ; Section 11 décembre 1998, Angeli, p.461, concl. F. Lamy CJEG 1999, p.134).

Ainsi que le relève le Commissaire du Gouvernement, M. Lamy, dans ses conclusions sous l’arrêt “ Ministre d’Etat, Garde des Sceaux c. M. Angeli ”, précité, la jurisprudence du Conseil d’Etat considère, dans le domaine financier, que les situations doivent être regardées comme définitivement constituées à la date à laquelle se produit le fait générateur de la créance (ibid., p.136).

Or, le fait générateur de l’allocation pour perte d’emploi est, selon les termes mêmes des dispositions combinées des articles L.351-1 et L.351-3 du code du travail, la perte involontaire d’emploi, c’est à dire, la fin du contrat de travail.

La jurisprudence de la Cour de cassation est convergente.  Dans un arrêt rendu à propos des stipulations modificatives de la convention collective nationale de retraite et de prévoyance des cadres, la chambre sociale de la cour de cassation énonce que “ s’il incombe aux instituions de retraite complémentaire d’assurer en permanence l’équilibre financier des régimes qu’elles gèrent et que, si elles doivent, conformément à l’article 732-4 ancien du Code de la sécurité sociale, dont les termes sont repris par l’article L.922-11 du même Code, adopter les dispositions pour définir de nouvelles modalités assurant la sauvegarde des droits de leurs adhérents, elles ne peuvent remettre en cause, quel que soit leur mode d’acquisition, le nombre des points acquis par les participants dont la retraite a été liquidée avant l’entrée en vigueur de l’accord de révision ; qu’en statuant comme elle l’a fait, alors que l’application d’un “ pourcentage de service ” aux points attribués gratuitement aux participants ayant élevé trois enfants et plus équivaut à une diminution du nombre des points acquis par cette catégorie de retraités, la cour d’appel a violé les textes et principes susvisés (Cour de cass. Soc.23 novembre 1999, Bull. V, n°453, p.333).

En remettant en cause les droits acquis par les travailleurs dont la fin du contrat de travail est antérieure au 1er janvier 2003, et qui ont été reconnus, par les organismes gestionnaires de l’assurance chômage, comme admis à jouir du droit à l’allocation d’assurance chômage, les partenaires conventionnels ont méconnu le principe de non-rétroactivité susvisé.

Pour ce motif, l’arrêté attaqué qui approuve ces stipulations illégales encourt la censure du Conseil d’Etat.

V.- L’arrêté attaqué est également entaché d’illégalité dans la mesure où il a approuvé l’article 4 §2 de la convention, lequel est rédigé comme suit :

“ Les conditions et/ou modalités de mise en œuvre des dispositions de la convention, du règlement et des annexes font l’objet d’accords d’application négociés entre organisations représentatives au plan national et interprofessionnel d’employeurs et de salariés ”

On sait que ces stipulations ont été insérées à la suite de l’intervention du jugement du Tribunal de Grande instance de Paris du 2 juillet 2002, qui a condamné l’ancien système de subdélégation du pouvoir réglementaire d’application de la convention à la commission paritaire nationale.

Dans sa décision, le Tribunal de Grande instance avait en effet annulé les dispositions de la convention et de son règlement annexé qui conféraient un pouvoir réglementaire dès lors qu’elles avaient pour effet de déterminer pour partie les droits des salariés privés d’emploi et de fixer le montant des allocations devant leur être versés, sans pouvoir pour autant être assimilables à des accords collectifs au sens de l’article L.351-8 du code du travail et sans être soumises à agrément ministériel.

A la suite de ce jugement, qui a été considéré comme définitif par les décisions du Conseil d’Etat du 21 juillet 2003 (req. n°228.361, 228545, 228606, 229013, 229867, 229925, 229926, 229940, 229947, 229966, 229967), les partenaires ont donc décidé de substituer les anciennes décisions de la commission paritaire nationale à des accords d’application et de soumettre ces accords à agrément.

Mais, tel qu’il est rédigé, l’article 4 §2 ne renvoie pas à la procédure de négociation mentionnée aux articles L.352-2 et s. du code du travail.

Cette omission est donc de nature à entacher les stipulations de l’article 3 bis §2, d’illégalité.

Sur l’illégalité du règlement annexé à la convention et de ses annexes

VI.- En troisième lieu, l’arrêté du 5 février 2003 est également entaché d’illégalité dans la mesure où il a approuvé les articles 3 et 12 du règlement annexé à la convention qui fixent des durées d’indemnisation contraires à l’article R.351-1 du code du travail, alors en vigueur à la date de sa signature.

1.- On sait que la légalité des mesures déférées au juge de l’excès de pouvoir doivent nécessairement être appréciées à la date de leur signature (CE Ass. 24 juin 1955 Syndicat national des Ingénieurs de la navigation aérienne, p. 353, Ass. 18 novembre 1955 Andréani, p. 551 ; 2 octobre 1966 HUCLEUX, p. 468 ; CE Section 22 juillet 1949, Société des automobiles Berliet, rec. p. 368 ; 14 novembre 1969, Houdebert, rec. p. 502).

L’application de ce principe est d’ailleurs rigoureusement contrôlée par le Conseil d’Etat qui considère que les circonstances de fait ou de droit postérieures à la signature d’un acte administratif sont sans influence sur sa légalité, (CE 9 juin 1951 Lassus et Cotin, rec. p. 518).

2.- Or, à la date de la signature de l’arrêté attaqué, soit le 5 février 2003, l’article R.351-1 du code du travail prévoyait, dans sa rédaction issue du décret n°93-371 du 17 mars 1993 alors en vigueur, des durées d’indemnisation plus longues que celles de l’article 12 du règlement annexé.

Ainsi que les associations exposantes l’ont déjà observé, la durée d’indemnisation des personnes en recherche d’emploi ayant travaillé 14 mois est réduite de 7 mois pour les salariés âgés de moins de cinquante ans (23 mois au lieu de 30) et les filières 1, 3 et 4 du dispositif antérieur sont supprimées.

3.- Un décret du 5 février 2003 est, certes, venu modifier l’article R.351-1 du code du travail, pour le mettre en conformité avec le Protocole du 20 décembre 2002.

Mais ce décret n’ayant été publié qu’au Journal officiel du 8 février 2003, n’est entré en vigueur qu’un jour franc après sa publication, soit le 10 février à zéro heure, selon le décret-loi du 5 novembre 1870.

Par conséquent, l’arrêté du 5 février 2003 n’était pas, à la date de sa signature, en conformité avec les dispositions de l’article R.351-1 du code du travail.

L’arrêté attaqué a donc agréé des stipulations conventionnelles en méconnaissance de l’article L.351-3 alinéa 3 du code du travail qui prévoit que l’allocation d’assurance chômage est accordée pour des durées limitées en fonction de l’âge des intéressés et leurs conditions d’activité professionnelle antérieure, qui ne peuvent être inférieures aux durées fixées par décret en Conseil d’Etat.

Il encourt une censure certaine.

Ce motif justifie, par voie de conséquence, l’annulation de l’arrêté du 5 février 2003 en tant qu’il porte agrément de l’annexe I au règlement annexé, de l’annexe II, de l’annexe III, de l’annexe IV, de l’annexe V et de l’annexe IX, qui forment un tout indivisible avec les articles 3 et 12 du règlement annexé, de même que les dispositions de l’accord d’application n°1 (détermination de la réglementation applicable : ouverture des droits, calcul du salaire de référence).

VII.- L’arrêté du 5 février 2003 est entaché d’illégalité en tant qu’il a approuvé l’article 20 du règlement annexé à la convention, lequel confère à une personne morale de droit privé, l’ASSEDIC, le pouvoir de suspendre service des allocations d’assurance chômage, alors que les articles L.351-18 et R.351-28 et R.351-29 du code du travail confèrent exclusivement cette compétence aux services extérieurs de l'Etat.

Les dispositions contestées sont celles de l’article 20§2 du Règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 :

“ Lorsque, sans motif légitime, l’allocataire ne se présente pas à un entretien auquel il est convoqué, l’ASSEDIC lui adresse une nouvelle convocation par lettre recommandée avec accusé de réception l’informant qu’elle peut suspendre le versement de ses allocations s’il ne se présente pas à cette nouvelle convocation.

Lorsque sans motif légitime, l’allocataire invité à fournir des pièces justificatives ne les envoie pas, l’ASSEDIC lui adresse une lettre en recommandé avec accusé de réception l’informant qu’elle peut suspendre le versement de ses allocations s’il ne lui envoie pas les pièces dans les quinze jours.

Si l’allocataire ne se présente pas à la nouvelle convocation ou ne fournit pas les pièces justificatives dans le délai imparti, l’ASSEDIC transmet immédiatement le dossier à l’autorité administrative compétente et procède à la suspension du versement des allocations à titre conservatoire.

Si l’autorité administrative décide le maintien du bénéfice du revenu de remplacement, le paiement des allocations est repris à compter de la date d’effet de la suspension.

Si l’autorité administrative décide d’exclure l’allocataire du bénéfice du revenu de remplacement, la décision d’exclusion se substitue à la mesure conservatoire de suspension.

Si, après transmission du dossier à l’autorité administrative, l’allocataire produit les pièces justificatives permettant de régulariser sa situation, le paiement des allocations est repris à compter de la date d’effet de sa suspension. ”

1.-Or en vertu des articles L.351-18 et R.351-28 et R. 351-29 du code du travail, seuls les services de l’Etat, et non l’ASSEDIC, ont le pouvoir de mettre un terme temporaire ou définitif au service de l’allocation d’assurance chômage.

L’article L.351-18 prévoit en effet : “ Les opérations de contrôle de la recherche d’emploi sont effectuées par des agents publics relevant du ministre chargé de l’emploi.  Pour l’exercice de leur mission, ces agents ont accès aux renseignements détenus par les administrations sociales et fiscales ainsi que par les institutions gestionnaires du régime d’assurance ”.

Pris pour l’application de ces dispositions, l’article R.351-27 du code du travail définit les personnes inscrites comme demandeurs d’emploi qui doivent être considérées comme étant à la recherche d’un emploi.  Ce sont celles qui “ accomplissent de manière permanente, tant sur proposition des services de l’ANPE, que de leur propre initiative, toutes les démarches en leur pouvoir en vue de leur reclassement ou de leur insertion professionnelle ”.

Pour sa part, l’article R.351-28 du code du travail prévoit :

“ Sont exclues, à titre temporaire ou définitif, du revenu de remplacement mentionné par l'article L. 351-1 les personnes qui :
 
1.	Refusent sans motif légitime :

a)	Un emploi compatible avec leur spécialité ou leur formation antérieure et rétribué à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et la région ;
b)	De suivre une action de formation prévue aux 1º et 3º à 6º de l'article L. 900-2, ou une action d'insertion prévue au chapitre II du titre II du livre III du présent code ;
c)	Une proposition de contrat d'apprentissage ;
d)	De répondre à toute convocation des agents chargés du contrôle ;
e)	De se soumettre à une visite médicale auprès des services médicaux de main-d’œuvre destinée à vérifier leur aptitude au travail ou à certains types d'emplois ;

2. Ne peuvent justifier de l'accomplissement d'actes positifs de recherche d'emploi au sens du premier alinéa de l'article R. 351-27. Le caractère réel et sérieux de ces actes est apprécié compte tenu de la situation du demandeur d'emploi et de la situation locale de l'emploi.
3. Ont fait des déclarations inexactes ou présenté des attestations mensongères en vue de toucher indûment le revenu de remplacement prévu à l'article L. 351-1, ou ont, en toute connaissance de cause, perçu indûment ledit revenu. ”

Ces dispositions fixent donc précisément les cas dans lesquels peut être décidée une mesure de suspension temporaire ou définitive de versement du revenu de remplacement.

Et l’article R. 351-29 du même code prévoit :

“ Le contrôle de l’application des dispositions des articles R.351-27 et R.351-28 ainsi que des conditions d’aptitude au travail et de privation d’emploi posées à l’article L.351-1 relève de la compétence des services extérieurs du travail et de l’emploi. ”

Ces articles, rédigés au présent de l’indicatif, confèrent la compétence du contrôle de l’application des dispositions du code du travail uniquement aux services extérieurs du travail et de l’emploi, c’est à dire à des agents publics relevant de l’autorité de l’Etat.

L’ASSEDIC, qui est une personne morale de droit privé et qui n’est donc pas visée par ces dispositions, n’est donc pas compétente, sous couvert d’une mesure prise à titre conservatoire, pour prendre une décision de suspension des allocations d’assurance chômage, car le code du travail prévoit expressément le cas de la suspension temporaire et attribue cette compétence aux services de l’Etat.

Si le code du travail est expressément intervenu sur ce point, c’est que les partenaires sociaux ne peuvent pas instaurer une procédure parallèle.

La jurisprudence du Conseil d’Etat est d’ailleurs fixée dans le sens de l’application stricte des dispositions susvisées du code du travail.

Par un arrêt en date du 17 mars 1993, publié aux Tables du Recueil sur ce point, le Conseil a en effet annulé la décision d’un Directeur d’établissement public médico-social qui avait suspendu le droit à versement d’un agent contractuel après avoir énoncé “ qu’il résulte des dispositions précitées [art. L.351-1, L.351-12, R.351-27 et R.351-28 du code du travail] qu’il appartient exclusivement au représentant de l’Etat ou au chef des services extérieurs du travail et de l’emploi, titulaire d’une délégation régulière, de prendre à l’égard d’un agent d’un établissement public local privé d’emploi, une mesure de suspension du bénéfice du revenu de remplacement fondée sur le refus de l’agent d’accepter une offre d’emploi ” (CE 17 mars 1993, Melle POLLARD, req. n°96646, T., p.559).

Or, en en investissant l’ASSEDIC du pouvoir de suspendre temporairement les allocations d’assurance chômage, les parties signataires ont méconnu les articles L.351-3 et s. du code du travail, et également les articles L.351-18, R.311-3-5 et R.351-28 et R.351-29 du même code aux termes desquels le placement et le contrôle de la recherche d’emploi sont effectués, au niveau départemental par l’ANPE et le directeur départemental du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle par les services extérieurs du travail dans le département.

On peut observer à cet égard que les auteurs de la convention n’ont pas entendu faire de l’ASSEDIC une autorité dont les pouvoirs seraient limités à transmettre aux “ autorités compétentes ” le dossier d’un allocataire dont le comportement jetterait un doute sur la réalité de la recherche de l’emploi.

L’article 20 §2 de la convention lui confère le pouvoir de suspendre le versement de l’allocation d’aide au retour à l’emploi en cas de non présentation à un entretien et/ou d’absence d’envoi de pièces justificatives, sans habilitation législative.

C’est précisément ce qu’a récemment condamné le Tribunal de Grande instance de Paris, pour les dispositions quasiment identiques de l’article 20§2 du Règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001 (chambre sociale req. n°01/4552, production).

Dans sa décision, le juge judiciaire relève, en effet :

“ Attendu, d’autre part et surtout, que l’article R.351-33 du code du Travail attribue au seul Préfet compétence pour refuser au travailleur privé d’emploi l’attribution, le renouvellement ou le maintien du revenu de remplacement et que la décision du préfet n’intervient qu’après que l’intéressé ait été mis à même de présenter ses observations écrites ; qu’il s’agit là d’une compétence exclusive dont les partenaires sociaux ne sauraient disposer de leur propre initiative et qu’il apparaît, dès lors, que ceux-ci en confiant cette faculté de suspension à l’ASSEDIC, ont méconnu les dispositions légales ”.

Quand bien même devrait-on qualifier ces décisions de suspension, de mesures de gestion provisoire, ces stipulations n’en seraient pas moins entachées d’illégalité car de telles mesures ne peuvent, selon les termes mêmes des articles L.351-3 et s. du code du travail et l’article R.351-29 du code du travail, qu’être décidées par les services extérieurs de l’Etat, seule autorité compétente en la matière.

2.- Cette délégation illégale de pouvoir en faveur d’une personne morale de droit privé est d’autant plus choquante que, dans le système conventionnel voulu par les partenaires sociaux, l’ASSEDIC n’est pas une simple “ courroie de transmission ”. 

Elle se voit en effet attribuer le pouvoir de juger, de son propre chef, le caractère légitime ou non du motif invoqué l’allocataire, et de prendre des mesures qui s’apparentent à des sanctions administratives, ainsi que l’a estimé récemment le Tribunal de Grande Instance de Paris, par le jugement en date du 2 juillet 2002 précité.

Quiconque a déjà été privé, une fois dans sa vie, de la source essentielle de ses revenus, sait en effet que la “ suspension ”, même temporaire des ressources, n’est pas une mesure anodine…

Et de toute façon, la suspension du versement des prestations constitue, à tout le moins, une mesure prise en considération de la personne.

Il est donc anormal, dans le système de la convention, qu’une décision aussi lourde de conséquences ne soit pas assujettie aux mêmes garanties que celles qui s’imposent à l’administration, au niveau du respect des droits de la défense.

Or, l’article 20 du Règlement annexé à la convention ne prévoit rien de tel.  Il permet à l’ASSEDIC de suspendre le versement des allocations lorsqu’un allocataire ne défère pas à l’invitation de produire des pièces justificatives au terme d’un délai de quinze jours, alors que c’est précisément le délai pendant lequel l’accusé de réception est maintenu dans les services postaux si le destinataire de la lettre en recommandée n’est pas à son domicile !

En outre, aucune stipulation conventionnelle ne permet à l’intéressé de présenter ses observations écrites avant la mesure de suspension prise par l’ASSEDIC, alors que l’article R.351-33 du code du travail prévoit une telle garantie devant l’autorité légalement habilitée à procéder à une telle mesure.

Ces stipulations sont donc illégales et le Conseil d’Etat ne pourra qu’en tirer les conséquences qui s’imposent au niveau de l’arrêté du 5 février 2003.

VIII.- L’article 51 dernier alinéa est également entaché d’illégalité.

Ces dispositions prévoient :

“ La Commission paritaire nationale peut décider par voie de délibération de donner compétence aux commissions paritaires des Assedic dans d’autres domaines que ceux expressément visés par le règlement ”.

Or ces stipulations sont illégales dans la mesure où il n’appartient pas à la Commission paritaire nationale, dont les décisions ne font pas l’objet d’un agrément et, par voie de conséquence, d’un contrôle de la part de l’autorité ministérielle, de déléguer aux commissions paritaires des Assedic, des pouvoirs que ces dernières ne tiennent, ni des stipulations de la convention, ni de dispositions légales et réglementaires.

L’arrêté du 5 février 2003 attaqué est entaché d’illégalité en tant qu’il approuve ces stipulations.

Sur l’illégalité des accords d’application numérotés de 1 à 12

IX.- L’arrêté du 5 février 2003 qui a approuvé les accords d’application numérotés de 1 à 12 est entaché d’illégalité dans la mesure où il est insuffisamment motivé au regard des exigences posées par l’article L.352-2-1 du code du travail.

En vertu de ce texte :

“ Lorsque l’accord mentionné à l’article L.352-1 n’a pas été signé par la totalité des organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs, le ministre chargé de l’emploi peut cependant procéder à son agrément si l’avis motivé favorable du Comité supérieur de l’emploi a été émis sans l’opposition écrite et motivée, soit de deux organisations d’employeurs, soit de deux organisations de travailleurs représentées à ce comité.

En cas d’opposition dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le ministre peut consulter à nouveau le Comité supérieur de l’emploi sur la base d’un rapport qui précise la portée des dispositions en cause, ainsi que les conséquences de l’agrément.

Le ministre chargé de l’emploi peut décider l’agrément au vu du nouvel avis émis par le comité ; cette décision doit être motivée. ”

En l’espèce, ce texte a bien vocation à s’appliquer parce qu’il est constant que deux organisations syndicales de salariés, la CGT et la CGT-FO ont manifesté leur opposition motivée, comme l’indiquent les visas de l’arrêté.

L’arrêté attaqué du 5 février 2003 devait donc être dûment motivé.

Or, à l’évidence, l’arrêté d’agrément ne satisfait pas cette exigence.

L’arrêté du 5 février 2003 ne comporte, en effet, aucune considération de fait ou de droit au soutien desquelles il a été décidé d’agréer les accords d’application n°1 à 12, en dépit de l’opposition motivée des deux organisations syndicales.

Certes, les associations requérantes n’ignorent pas que, dans son arrêt en date du 11 juillet 2001 (Syndicat Sud travail et autres, Droit social 2001, p.868), le Conseil d’Etat a admis le procédé qui consiste à motiver l’arrêté d’agrément par référence au rapport soumis à la commission permanente du comité supérieur de l’emploi.

Et le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a pris soin de publier un rapport “ relatif à l’agrément de l’avenant n°6 à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, de l’avenant n°5 au règlement annexé à cette convention, de la convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, du règlement annexé à cette convention, ainsi que des annexes et accords d’application de ces textes ”, au Journal Officiel de la République française du 8 février 2003 (p.2419).

Mais la lecture de ce rapport permet de constater que le ministre n’invoque aucune considération de fait ou de droit propre aux accords d’application relatifs à la convention de 2001, qui répondrait à l’opposition motivée des deux organisations syndicales (cf. production).

Ceci ne constitue pas, à l’évidence, une motivation suffisante, car il est impossible de déceler, au vu de la décision attaquée, le moindre motif pour lequel l’agrément aux accords d’application a été délivré par l’autorité ministérielle.

X.- En outre, les stipulations de l’accord d’application n°11, destinées à organiser les modalités d’octroi de l’aide à la mobilité géographique, sont entachées d’incompétence négative.

Les stipulations contestées sont celles qui figurent sous le paragraphe II et qui sont libellées dans les termes suivants :

“ Aide à la mobilité géographique

[…]

II.- Conditions d’attribution

Cette aide est accordée au regard des priorités et orientations fixées par le bureau de l’Assedic, sur présentation par l’allocataire d’une demande accompagnée de l’acceptation de l’offre d’emploi. […] ”

Or, ces stipulations, qui confèrent un entier pouvoir discrétionnaire aux Bureaux des Assedic, ne procèdent pas suffisamment à l’application de l’article 1er de la loi du 17 juillet 2001.

Les parties conventionnelles n’ont, en effet, pas entouré les modalités d’octroi de ces aides, de critères objectifs, permettant de les délivrer dans des conditions satisfaisant au principe d’égalité de traitement entre les allocataires.

La référence aux “ priorités et orientations ” fixées par le bureau de l’ASSEDIC compétent permet d’introduire, en pratique, d’importantes distorsions selon les régions.

De telles stipulations favorisent, qu’on le veuille ou non, l’octroi d’un pouvoir réglementaire à chaque bureau d’ASSEDIC, pratique qui est illégale, dans la mesure où les ASSEDIC, associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce, relevant de la loi de 1901, n’ont que la compétence de gérer le régime d’assurance chômage en :

-	recevant les adhésions des entreprises et leurs cotisations,
-	constituant les dossiers des personnes en recherche d’emploi,
-	versant les prestations du régime (cf. Georges Dupeyroux, Droit de la sécurité sociale, 12ème édition, p.819).

En outre, l’article 1er de la loi du 17 juillet 2001 susvisée prévoit l’intervention de l’Agence nationale pour l’emploi et non celle de l’ASSEDIC.

Ces stipulations sont donc entachées d’illégalité, de sorte que l’arrêté du 5 février 2003 encourt la censure du Conseil d’Etat en tant qu’il les approuve.

XI.- Les associations requérantes sollicitent enfin le bénéfice de l’article L.761-1 du code de justice administratif.

Elles ont en effet été conduites à exposer devant le Conseil d’Etat des frais qui ne sont pas compris dans les dépens.

C’est la raison pour laquelle elles demandent au Conseil d’Etat de condamner l’Etat (ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité) à leur verser la somme de 3 000 euros à ce titre.

PAR CES MOTIFS, les associations exposantes persistent dans les conclusions de leur requête, et concluent, en outre, qu’il plaise au Conseil d’Etat :
CONDAMNER l’Etat (ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité) à leur verser la somme de 3000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

avec toutes conséquences de droit.

PRODUCTION

Jugement du Tribunal de Grande instance de paris du 2 juillet 2002 n°01/04552